Interpelacja w sprawie próby objęcia Funduszu Składkowego Ubezpieczenia Społecznego Rolników mechanizmami właściwymi państwowym osobom prawnym oraz zagrożenia przejęciem kontroli nad środkami pochodzącymi ze składek rolników

Szanowny Panie Ministrze,

zwracam się z interpelacją w związku z poważnymi wątpliwościami dotyczącymi stanowiska Ministerstwa Finansów wobec Funduszu Składkowego Ubezpieczenia Społecznego Rolników, zwanego dalej Funduszem Składkowym lub FSUSR.

Wątpliwości dotyczą w szczególności możliwości stosowania wobec funduszu przepisów ustawy o finansach publicznych odnoszących się do państwowych osób prawnych, zakresu kompetencji ministra finansów w odniesieniu do zmian planu finansowego FSUSR oraz skutków ujmowania jego planu w załączniku do ustawy budżetowej.

Sprawa nie ma wyłącznie technicznego charakteru. Dotyczy zakresu władzy ministra finansów nad instytucją mającą odrębną osobowość prawną i finansowaną przede wszystkim ze składek rolników.

Fundusz nie jest państwową osobą prawną

Ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników stanowi, że Fundusz Składkowy jest osobą prawną. Jednocześnie wyłącza go z kategorii państwowych osób prawnych oraz innych państwowych jednostek organizacyjnych.

Fundusz nie jest również państwowym funduszem celowym.

Nie ma zatem podstaw, aby w drodze rozszerzającej interpretacji traktować go jak państwową osobę prawną tylko dlatego, że jego plan finansowy został ujęty w ustawie budżetowej.

Ustawa budżetowa ma charakter roczny i nie może sama z siebie zmieniać statusu prawnego funduszu określonego w ustawie ustrojowej.

Ujęcie planu FSUSR w załączniku do ustawy budżetowej może mieć znaczenie informacyjne, sprawozdawcze i kontrolne. Nie powinno jednak tworzyć nowych kompetencji ministra finansów ani prowadzić do faktycznego podporządkowania funduszu przepisom przeznaczonym dla podmiotów o innym statusie prawnym.

Zasadnicze zastrzeżenia dotyczą możliwości stosowania wobec FSUSR art. 30 ust. 6 i 7 ustawy o finansach publicznych.

Przepisy te regulują dokonywanie zmian w planach finansowych państwowych osób prawnych i przewidują udział organu nadzorującego, ministra finansów, a w określonych przypadkach również właściwej komisji sejmowej.

Jeżeli Fundusz Składkowy nie jest państwową osobą prawną, nie powinien być objęty regulacjami adresowanymi do takiej kategorii podmiotów.

Przyjęcie przeciwnego stanowiska prowadziłoby do obejścia ustawy. Administracja mogłaby osiągnąć skutek odpowiadający zmianie statusu prawnego funduszu bez nowelizacji ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, bez debaty parlamentarnej i bez konsultacji z osobami, które finansują fundusz.

Nie może być zgody na zmianę ustroju instytucji wyłącznie w drodze wykładni przepisów budżetowych.

Środki FSUSR nie są środkami pozostającymi do swobodnej dyspozycji rządu.

Pochodzą przede wszystkim ze składek płaconych przez rolników i są przeznaczone na finansowanie świadczeń oraz zadań określonych w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Obejmują one między innymi finansowanie:

• świadczeń wypadkowych;
• świadczeń chorobowych;
• świadczeń macierzyńskich;
• rehabilitacji;
• działań prewencyjnych;
• innych ustawowych zadań rolniczego systemu ubezpieczeniowego.

Publicznoprawny charakter składek uzasadnia kontrolę legalności i gospodarności, ale nie daje ministrowi finansów prawa do traktowania środków funduszu jako rezerwy budżetu państwa.

Rolnicy mają prawo obawiać się, że zwiększenie kompetencji ministra finansów wobec planu finansowego funduszu może stanowić pierwszy etap przejęcia faktycznej kontroli nad jego środkami.

Zagrożenie podporządkowaniem funduszu

Jeżeli minister finansów uzyska prawo zatwierdzania albo blokowania decyzji dotyczących planu finansowego FSUSR, będzie mógł wpływać między innymi na:

• strukturę wydatków;
• wykorzystanie rezerw;
• tempo uruchamiania środków;
• finansowanie świadczeń;
• rehabilitację;
• prewencję wypadkową;
• politykę inwestycyjną;
• przesunięcia między pozycjami planu finansowego.

Formalne utrzymanie osobowości prawnej funduszu może mieć niewielkie znaczenie, jeżeli jego najważniejsze decyzje finansowe zostaną uzależnione od zgody ministra finansów.

Szczególne znaczenie ma sytuacja finansów publicznych. Przy wysokim deficycie budżetowym i rosnących potrzebach pożyczkowych instytucja dysponująca aktywami, lokatami, nieruchomościami i własnymi rezerwami może być traktowana jako potencjalne źródło finansowania potrzeb państwa.

Dlatego minister finansów powinien jednoznacznie zagwarantować, że:

• nadwyżki funduszu nie zostaną przejęte przez budżet państwa;
• lokaty i rezerwy nie zostaną wykorzystane na cele budżetowe;
• aktywa FSUSR nie zostaną przekazane innym instytucjom;
• nieruchomości i udziały nie zostaną przejęte przez Skarb Państwa;
• środki ze składek rolników nie zostaną przeznaczone na zadania niezwiązane z ich ubezpieczeniem;
• fundusz nie zostanie objęty konsolidacją finansową prowadzącą do utraty realnej samodzielności.

Brak przejrzystości stanowiska Ministerstwa Finansów

Rada Ubezpieczenia Społecznego Rolników wskazywała na pismo podsekretarza stanu w Ministerstwie Finansów z 7 lutego 2025 r.

Według stanowiska rady w dokumencie tym nie przedstawiono wystarczających argumentów prawnych uzasadniających zmianę sposobu traktowania funduszu.

Opinia publiczna powinna poznać:

• pełną treść pisma z 7 lutego 2025 r.;
• podstawę prawną stanowiska Ministerstwa Finansów;
• opinie prawne sporządzone w tej sprawie;
• korespondencję z Ministerstwem Rolnictwa i Rozwoju Wsi;
• stanowiska przedstawione przez prezesa KRUS i organa FSUSR;
• wszystkie projekty zmian przepisów;
• analizy dotyczące aktywów i nadwyżek funduszu.

Decyzje dotyczące środków pochodzących ze składek rolników nie powinny zapadać w drodze niejawnej wymiany pism między resortami.

Kontrola nie może oznaczać przejęcia

Ministerstwo Finansów ma prawo i obowiązek dbać o jawność oraz prawidłowość finansów publicznych.

Nie oznacza to jednak prawa do rozszerzania swoich kompetencji poza granice wyznaczone ustawą.

Należy wyraźnie odróżnić:

• kontrolę od podporządkowania;
• przejrzystość od centralizacji;
• nadzór nad zgodnością z prawem od prawa blokowania decyzji;
• ochronę składek od możliwości ich przejęcia;
• sprawozdawczość budżetową od zmiany statusu prawnego funduszu.

Ewentualne nieprawidłowości w gospodarowaniu majątkiem FSUSR powinny być przedmiotem kontroli NIK, audytu, postępowań wyjaśniających i odpowiedzialności osób podejmujących błędne decyzje.

Nie mogą jednak stanowić uzasadnienia dla przejęcia majątku funduszu przez administrację centralną.

Konieczność jednoznacznych gwarancji prawnych

Minister finansów powinien poprzeć rozwiązania ustawowe przesądzające, że:

1. FSUSR nie jest państwową osobą prawną;
2. FSUSR nie jest państwowym funduszem celowym;
3. ujęcie planu FSUSR w ustawie budżetowej nie zmienia jego statusu prawnego;
4. do funduszu nie stosuje się przepisów dotyczących zmian planów finansowych państwowych osób prawnych;
5. środki funduszu mogą być wykorzystywane wyłącznie na cele ustawowe;
6. nadwyżka funduszu nie może być przekazana do budżetu państwa;
7. aktywa funduszu nie mogą być przejęte ani przekazane bez wyraźnej podstawy ustawowej;
8. żadna decyzja dotycząca przyszłości funduszu nie może zostać podjęta bez debaty parlamentarnej;
9. wszystkie analizy, opinie prawne i decyzje dotyczące FSUSR powinny być jawne;
10. przedstawiciele ubezpieczonych rolników zachowają realny wpływ na sposób wykorzystywania składek.

Rolnicy mają uzasadnione prawo obawiać się przejęcia kontroli nad środkami, które sami wpłacają na ustawowo określone cele.

Ministerstwo Finansów nie może w drodze rozszerzającej interpretacji podporządkowywać funduszu przepisom dotyczącym państwowych osób prawnych.

Kontrola legalności i gospodarności jest konieczna. Nie może jednak służyć jako pretekst do blokowania decyzji funduszu, przejęcia jego rezerw, wykorzystania aktywów do celów budżetowych ani stopniowego osłabiania odrębności rolniczego systemu ubezpieczenia społecznego.

Bez jednoznacznych gwarancji ustawowych działania zmierzające do zwiększenia kompetencji ministra finansów wobec FSUSR należy oceniać jako próbę przejęcia faktycznej kontroli nad pieniędzmi rolników.

W związku z powyższym proszę o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:

1. Czy minister finansów i gospodarki jednoznacznie uznaje, że Fundusz Składkowy Ubezpieczenia Społecznego Rolników jest osobą prawną niebędącą państwową osobą prawną ani inną państwową jednostką organizacyjną?
2. Czy minister finansów i gospodarki uznaje FSUSR za jednostkę sektora finansów publicznych? Jeżeli tak, proszę wskazać dokładną podstawę prawną i kategorię podmiotową.
3. Jakie skutki prawne Ministerstwo Finansów wiąże z ujęciem planu FSUSR w załączniku do ustawy budżetowej?
4. Czy ujęcie planu w ustawie budżetowej ma zdaniem ministerstwa wyłącznie charakter informacyjny i kontrolny, czy też zwiększa kompetencje ministra finansów wobec funduszu?
5. Czy w latach 2025–2026 wobec FSUSR stosowano, próbowano zastosować albo postulowano zastosowanie art. 30 ust. 6 lub ust. 7 ustawy o finansach publicznych?
6. Jeżeli podejmowano takie działania, proszę wskazać wszystkie przypadki, daty, dokumenty, podstawy prawne oraz organa uczestniczące w procedurze.
7. Czy Ministerstwo Finansów przygotowuje albo analizuje zmianę przepisów prowadzącą do uznania FSUSR za państwową osobę prawną, państwowy fundusz celowy albo inną jednostkę objętą zwiększonym nadzorem ministra finansów?
8. Czy Ministerstwo Finansów analizowało możliwość wykorzystania nadwyżek, lokat, środków pieniężnych, nieruchomości, udziałów lub innych aktywów FSUSR na cele niezwiązane bezpośrednio z ubezpieczeniem społecznym rolników?
9. Czy rozważano przejęcie aktywów FSUSR przez Skarb Państwa, KRUS, ZUS albo inną instytucję publiczną?
10. Czy Ministerstwo Finansów prowadziło analizy dotyczące konsolidacji FSUSR z sektorem finansów publicznych lub objęcia jego środków mechanizmami zarządzania płynnością państwa?
11. Jaka była wartość środków pieniężnych, lokat, funduszy własnych, udziałów, nieruchomości i pozostałych aktywów FSUSR na koniec lat: 2023, 2024 i 2025 oraz według najnowszych dostępnych danych za 2026 r.?
12. Jaki jest przeciętny czas uzyskiwania zgód ministra finansów na zmiany planów finansowych państwowych osób prawnych i jak długo analogiczna procedura mogłaby trwać w przypadku FSUSR?
13. Czy minister finansów poprze ustawowe wyłączenie stosowania wobec FSUSR art. 30 ust. 6 i 7 ustawy o finansach publicznych?