Do druku nr 2082 - ocena skutków regulacji

To nie jest sam projekt ustawy, tylko oficjalna opinia sejmowego Biura Ekspertyz i Oceny Skutków Regulacji (BEOS) - zespołu prawników i ekonomistów pracujących dla Sejmu - na temat projektu, który zakłada uznanie rzeki Odry za osobę prawną, czyli byt mogący mieć własne prawa i majątek, tak jak firma albo Skarb Państwa. Projekt złożyły posłanki jako reakcję na katastrofę ekologiczną Odry z 2022 roku, kiedy w rzece masowo śnięły ryby. Eksperci Sejmu, oceniając skutki tego pomysłu, wskazują szereg poważnych wątpliwości prawnych i praktycznych, choć nie kwestionują samego celu - lepszej ochrony rzeki.

Opinia opisuje, co zakłada oceniany projekt ustawy:

• Odra miałaby stać się osobą prawną - mogłaby posiadać własne pieniądze i majątek, zawierać umowy, a nawet kupować nieruchomości czy zaciągać kredyt, choć nie mogłaby prowadzić działalności gospodarczej.
• W imieniu rzeki działałby nowy piętnastoosobowy Komitet Reprezentantów Odry, powoływany przez ministra środowiska - to on podpisywałby umowy i pozywał do sądu w obronie rzeki.
• Firmy odprowadzające ścieki do Odry, pobierające z niej wodę, prowadzące żeglugę towarową lub komercyjną turystykę wodną musiałyby podpisać porozumienie z tym Komitetem, zamiast - jak dziś - uzyskiwać pozwolenie wodnoprawne.
• Niekomercyjne korzystanie z rzeki (kąpiel, wędkowanie, spływy kajakowe) pozostałoby bez zmian, bez obowiązku żadnych zgód.
• Rzeka nie odpowiadałaby finansowo za szkody wynikające z jej naturalnego działania, np. powodzie czy suszę - koszt zabezpieczeń spadałby na państwo, samorządy i mieszkańców.

Projekt ustawy złożyła grupa posłanek (reprezentantki wnioskodawców: Anita Kucharska-Dziedzic, Maja Nowak, Małgorzata Tracz), motywowana katastrofą ekologiczną Odry z 2022 roku. Samą opinię - dokument, który tu analizujemy - przygotowało na zlecenie Marszałka Sejmu niezależne Biuro Ekspertyz i Oceny Skutków Regulacji Kancelarii Sejmu.

Zmiana najbardziej dotknie firmy korzystające z wód Odry: z samych danych o pozwoleniach na zrzut ścieków do Odry i jej dopływów wynika, że tylko takich zgód wydano w grudniu 2022 roku 751 - a to nie licząc pozwoleń na pobór wody czy energetykę wodną. Jeśli prowadzisz firmę z sektora przemysłu, energetyki, wodociągów albo żeglugi rzecznej i masz dziś pozwolenie wodnoprawne na Odrze - po wejściu ustawy w życie musiałbyś zamiast tego wynegocjować porozumienie z nowym Komitetem, a projekt nie mówi, jak długo miałoby to trwać ani co się stanie z Twoim obecnym pozwoleniem. Jeśli jesteś rolnikiem w dolinie Odry i korzystasz z wody do nawadniania - Ciebie również może objąć nowy obowiązek. Jeśli po prostu mieszkasz nad Odrą albo jeździsz tam na ryby czy kajaki rekreacyjnie - nic się dla Ciebie nie zmienia, bo taka aktywność jest z porozumienia zwolniona.

To opracowanie samo w sobie jest opinią sejmowego zespołu ekspertów (prawników od prawa cywilnego i międzynarodowego oraz specjalistek od finansów publicznych i skutków regulacji). Ich ocena jest w dużej mierze krytyczna: wskazują, że rzeka jako osoba prawna miałaby wyłącznie prawa, a nie obowiązki, co jest sprzeczne z tym, jak działają inne osoby prawne w polskim prawie, oraz że projekt może naruszać ochronę własności gwarantowaną w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Odrębna, wcześniejsza opinia tego samego biura w sprawie zgodności z prawem Unii Europejskiej (z czerwca 2025 roku) stwierdziła wprost, że ze względu na niejasności projektu nie da się jednoznacznie ocenić jego zgodności z prawem unijnym. Inaczej oceniają sprawę uczestnicy konsultacji społecznych do projektu - wzięło w nich udział 437 osób, z których 91% poparło potrzebę takiej ustawy, a 89% zaakceptowało konkretne rozwiązania w niej zawarte. Pojawiły się jednak też głosy krytyczne, kwestionujące samą ideę przyznawania rzece osobowości prawnej i obawiające się przekazania dużej władzy nowemu, nieobieralnemu Komitetowi.

Prawnie: eksperci uznają koncepcję za wewnętrznie niespójną - Odra miałaby prawa bez obowiązków, co w ich ocenie oznacza w praktyce nie tyle uczynienie rzeki samodzielnym podmiotem, co przekazanie zarządu nad jej majątkiem osobom zasiadającym w Komitecie. Ponieważ Odra jest rzeką graniczną z Czechami i Niemcami, nadanie jej takiego statusu tylko przez Polskę rodzi też dodatkowe komplikacje międzynarodowe, np. przy ustalaniu, czyje prawo obowiązywałoby w razie szkody za granicą.

Społecznie: deklarowanym celem jest poprawa jakości wody i większy wpływ lokalnych społeczności na losy rzeki. Zdaniem ekspertów jest to jednak mało prawdopodobne, bo projekt nie mówi, jak dokładnie miałyby wyglądać negocjacje porozumień ani jak działałby Komitet - a to grozi tym, że ochrona rzeki może się w praktyce pogorszyć, a nie poprawić, bo dzisiejszy, szczegółowo uregulowany system pozwoleń wodnoprawnych zostałby zastąpiony czymś znacznie mniej dopracowanym.

Finansowo: projekt nie zawiera własnych wyliczeń kosztów. Wnioskodawcy chcą sfinansować nowe zadania ze środków już zaplanowanych w odrębnej ustawie o rewitalizacji rzeki Odry z 2023 roku, w której na inwestycje Wód Polskich w latach 2024-2029 przewidziano 1 234 279 661 zł, na doposażenie straży pożarnej w latach 2024-2025 - 10 144 574 zł, a na doposażenie Inspekcji Ochrony Środowiska do 2032 roku - 1 617 500 zł. Nie oszacowano jednak kosztów utrzymania nowych organów (Komitetu Reprezentantów i Komitetu Naukowego, łącznie 25 osób) ani kosztów sądowego dochodzenia roszczeń w imieniu rzeki. Jako dodatkowe źródło pieniędzy wskazano kary za zanieczyszczanie wód - w 2023 roku wymierzono ich na 245,6 mln zł, ale realnie wpłynęło tylko 41,8 mln zł, czyli 17% tej kwoty.

Projekt ustawy (druk sejmowy nr 2082) wpłynął do Sejmu 22 maja 2025 roku. Niniejszą opinię o skutkach regulacji sejmowi eksperci sporządzili 8 stycznia 2026 roku, na wniosek Marszałka Sejmu. Według danych Sejmu projekt znajduje się obecnie na etapie głosowania.

Spór dotyczy samej idei nadawania praw przyrodzie. Zwolennicy - w tym większość uczestników konsultacji społecznych - widzą w tym przełomowy sposób ochrony rzeki, niezależny od bieżących interesów politycznych i gospodarczych, wzorowany na podobnych rozwiązaniach w Hiszpanii (laguna Mar Menor) czy Nowej Zelandii. Krytycy, w tym sami eksperci Sejmu, wskazują, że koncepcja jest prawnie niespójna, może naruszać ochronę własności z Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i grozi w praktyce przekazaniem kontroli nad majątkiem i zasobami rzeki wąskiej grupie osób zasiadających w nowym Komitecie, bez jasnych zasad ich odpowiedzialności. Część komentujących obawia się też, że po Odrze podobnych żądań osobowości prawnej mogą się domagać obrońcy innych rzek, np. Wisły czy Warty.